Dr. Muhammad Ridwansyah, Dosen Tetap Fakultas Hukum Universitas Sains Cut Nyak Dhien. Foto: for Dialeksis
DIALEKSIS.COM | Kolom - Setiap kali lembaga adat di Aceh dibicarakan, pertanyaannya hampir selalu sama, siapa yang membiayai, dan apakah pembiayaan itu menjaga kemandirian lembaga? Dalam draf Rancangan Qanun tentang Wali Nanggroe menjawabnya dengan dana abadi artikel ini akan mengulas sejauhmana urgensinya dana abadi itu.
Sebelum menjawab pertanyaan-pertanyaan di atas alangkah baik, penulis menguraikan secara legal standing keberadaan Lembaga Wali Nanggroe (LWN) tersebut. Entitas LWN ini sebenarnya sudah diberikan pada tahun 2001 dibawah pemerintahan Presiden Megawati Soekarnoputri diatur dengan UU No. 18 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Daerah Istimewa Aceh sebagai Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam. Bab VII menerangkan keberadaan Wali Nanggroe dan Tuha Nanggroe sebagai penyelenggara adat, budaya dan pemersatu masyarakat.
Pintu masuk pengaturan lanjutannya diatur kembali pada Qanun, namun rumusan Pasal 10 ayat (2) menjelaskan bahwa kedudukan Wali Nanggroe dan Tuha Nanggroe bukan merupakan lembaga politik dan pemerintahan dalam provinsi Nanggroe Aceh Darussalam. Jelas saat itu, GAM menolak undang-undang ini, salah satu alasan adalah tidak menerima pemberian klausul otonomi, karena pada saat tahun 2001, GAM tetap ingin Merdeka total (total independence).
Kemudian, tahun 2005 terjadilah perjanjian antara Pemerintah Pusat dengan GAM sebuah nota kesepahaman (MoU) Helsinki di Finlandia, perjanjian ini secara bertahap mengakhiri konflik bersenjata antara pemerintah RI dan GAM yang telah berlangsung lama selama hamper 30 tahun. Salah satu yang menarik dalam perjanjian tersebut adalah klausul 1.1.7. MoU Helsinki “Lembaga Wali Nanggroe akan dibentuk dengan segala perangkat upacara dan gelarnya”. Rezim klausul ini ada pada rezim pemerintahan dalam perjanjian, artinya posisi semula Wali Nanggroe dalam norma Pasal 10 ayat (2) UU No. 18 Tahun 2001 bertolak belakang karena norma hukumnya kedudukan Wali Nanggroe bukan lembaga politik dan pemerintahan.
Klausul 1.1.7 tersebut kemudian diderivasi ke dalam hukum nasional melalui Pasal 96 UU No. 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh (UUPA). Pasal 96 ayat (1) menerjemahkan frasa perangkat upacara dan gelar dalam MoU menjadi kewenangan Lembaga Wali Nanggroe sebagai kepemimpinan adat yang mempersatukan masyarakat, bersifat independen dan berwibawa, serta berwenang membina dan mengawasi kehidupan lembaga adat, adat istiadat, pemberian gelar atau derajat, dan upacara adat. Ayat (2) menegaskan bahwa lembaga ini bukan lembaga politik dan bukan lembaga pemerintahan di Aceh. Ayat (3) menentukan bahwa lembaga dipimpin oleh seorang Wali Nanggroe yang bersifat personal dan independen, sedangkan ayat (4) mendelegasikan syarat calon, tata cara dan peserta pemilihan, masa jabatan, kedudukan protokoler, keuangan, dan ketentuan lainnya kepada Qanun Aceh. Pasal 97 melengkapinya dengan hak Wali Nanggroe memberikan gelar kehormatan atau derajat adat kepada perseorangan maupun lembaga, di dalam dan luar negeri, dengan kriteria dan tata cara yang juga diatur dengan qanun.
Derivasi norma ini karenanya bersifat selektif, artinya UUPA mengambil unsur adat, upacara, dan gelar dari klausul 1.1.7, tetapi tetap mempertahankan rumusan lama tentang kedudukan non-politik dan non-pemerintahan sebagaimana Pasal 10 ayat (2) UU No. 18 Tahun 2001. Konsekuensinya adalah otoritas Wali Nanggroe bertumpu pada kewibawaan adat, bukan kekuasaan pemerintahan, dan urusan keuangan lembaga menurut Pasal 96 ayat (4) menjadi materi muatan qanun. Tentu norma hukum Pasal 96 UUPA juga mengadopsi Sebagian dari norma Pasal 10 ayat (2) UU No. 18 Tahun 2001 yang secara historis berbeda jauh makna dengan kedudukan hukum sekarang, tentu ini adalah konsekuensi sepanjang masih menjadi bagian dari negara kesatuan.
Tapi secara psikologis penormaan awal klausul 1.1.7 MoU Helsinki adalah ingin menjadi Wali Nanggroe Aceh selaku penguasa federatif di Aceh dan semestinya memiliki kedaulatan finansial sebagai Wali Nanggroe untuk kepentingan rakyat Aceh.
13 Tahun LWN ini berada, harusnya para pemangku kepentingan Aceh mendesain dana abadi untuk kepentingan adat, budaya dan perdamaian Aceh. Maka dalam rancangan qanun rumusan Pasal 1 angka 24 mendefinisikan Dana Abadi Lembaga Wali Nanggroe sebagai dana yang dibentuk untuk menjamin keberlangsungan pendanaan fungsi adat, budaya, dan perdamaian Aceh. Pasal 39 ayat (2) menyebut sumbernya antara lain dibolehkan bersumber dari APBA, kontribusi yang sah, dan hasil pengelolaan aset kebudayaan. Aturan rincinya diserahkan kepada Peraturan Gubernur.
Untuk menilai rumusan ini, kita harus lebih dulu menegaskan siapa yang hendak dibiayai. Draf Pasal 1 angka 8 menempatkan Kepala Nanggroe sebagai kepemimpinan tertinggi di bidang adat, tamadun, dan dinul Islam, dengan kewenangan memberi kebijakan strategis di Aceh. Inilah yang saya sebut otoritas federatif. Maksudnya bukan negara federal (boleh jadi persiapan?), melainkan otoritas pemersatu yang menaungi seluruh komunitas Aceh dan bersumber dari legitimasi adat, sejalan dengan semangat MoU Helsinki dan UUPA.
Dalam kacamata ini, kesatuan Aceh dijaga oleh pengakuan atas keberagamannya. Otoritas itu berdiri di atas kewibawaan, bukan jabatan kepala pemerintahan daerah, sehingga tidak berbenturan dengan bingkai NKRI. Tetapi kewibawaan hanya bertahan jika ditopang kemandirian, termasuk kemandirian finansial. Di sinilah dana abadi menjadi syarat, bukan aksesori belaka.
Riset saya bersama Firman Noor, Lili Romli, dan Faradila Fadlia menunjukkan mengapa syarat itu penting. Lembaga Wali Nanggroe layak dipertahankan dan revitalisasinya dapat menguatkan perdamaian Aceh, tetapi politisasi kelembagaan, diskriminasi adat, dan buruknya pelaksanaan fungsi oleh ASN yang telah ditugaskan melahirkan ketidakpercayaan publik, sehingga potensinya sebagai wadah penyelesaian konflik belum terwujud. Otoritas pemersatu yang dikerdilkan tiga hal itu akan kehilangan daya. Dana abadi hanya berguna jika mampu menjawabnya. Sisi lain ada agen-agen negara yang bermain disini untuk menyudutkan lembaga ini, harusnya tidak demikian. Negara wajib menyokong kelembagaan wali ini untuk menjaga perdamaian abadi di Aceh.
Brunei Darussalam memberi contoh. Yayasan Sultan Haji Hassanal Bolkiah berdiri pada 1992 sebagai saluran kedermawanan Sultan dan keluarganya. Ia dibentuk dengan undang-undang tersendiri yang menjamin kesinambungan abadi, dan mensyaratkan kegiatannya dikelola badan non-pemerintah. Beasiswa "Sultan's Scholar" sejak 2006, yang diperluas hingga jenjang doktoral pada 2013, adalah buahnya.
Malaysia mengajarkan dua hal. Pertama, lewat Akta 566 Tahun 1997 negara membentuk PTPTN untuk memberi pinjaman pendidikan tinggi, dengan pengembalian dimulai 12 bulan setelah studi selesai. Ini dana bergulir, bukan dana abadi, tetapi pelajarannya sama adalah harus dengan dasar hukum yang tegas dan disiplin pengembalian.
Kajian mencatat rendahnya pengembalian sebagai tantangan terbesarnya. Kedua, sebagai federasi, para-Sultan negeri memimpin urusan Islam dan adat Melayu di negerinya masing-masing. Otoritas adat dan kesatuan negara bisa hidup berdampingan asal batasnya diatur jelas. Dengan ukuran itu, rumusan draf kita perlu diperjuangkan dan disempurnakan di empat titik oleh pembentuk qanun Aceh.
Pertama, kemandirian. Menyerahkan pengaturan dana kepada Peraturan Gubernur berarti menaruh dana Kepala Nanggroe di bawah kebijakan eksekutif. Ini bertentangan dengan semangat independen yang ditegaskan draf sendiri. Brunei dan Malaysia mengatur dana semacam ini dalam undang-undang dan akta. Aceh perlu mengaturnya dalam qanun sehingga dana abadi Aceh dalam kewenangan Wali Nanggroe menjadi badan pengelola yang independen, perlindungan pokok dana, dan batas pemanfaatan hasil. Kata "abadi" pun harus dijelaskan, yaitu pokok dana tidak boleh dibelanjakan. Tanpa itu, ia mudah menjadi dana biasa yang habis dalam beberapa tahun anggaran.
Kedua, keadilan adat. Otoritas yang menaungi semua tidak boleh melayani satu golongan. Qanun perlu menegaskan bahwa hasil dana dinikmati seluruh komunitas adat Aceh.
Ketiga, kinerja. Hasil dana harus diikat pada program terukur dan dilaporkan terbuka kepada DPRA dan publik. Audit BPK dalam Pasal 39 ayat (4) sudah baik, tetapi kepercayaan tumbuh dari manfaat yang terlihat rakyat. Kepentingan dana abadi hanya untuk kepentingan rakyat sebagai peyangga kekuasaan Wali Nanggroe.
Keempat, kerapian rumusan. Pasal 1 angka 24 memakai istilah "dana abadi kelembagaan adat", sedangkan Pasal 39 memakai "Dana Abadi Wali Nanggroe", sumber dari Dana Otsus juga tidak dapat ditetapkan sepihak lewat qanun, dan penjelasan draf mengakuinya. Karena Dana Otsus menurut UUPA berakhir pada 2027, dana abadi perlu dirancang matang sekarang.
Wali Nanggroe adalah Kepala Nanggroe yang otoritasnya menyatukan Aceh. Otoritas seperti itu layak punya fondasi keuangan yang tidak bergantung pada suasana politik. Namun dana abadi yang dirancang setengah jadi justru memperdalam ketidakpercayaan. Ukuran keberhasilannya bukan besarnya angka hari ini, melainkan apakah dana itu masih utuh, adil, dan bermanfaat bagi anak cucu kita. Saya kira sebagai penulis itu adalah menabung Marwah Aceh yang signifikan. Wallahualam bishawab.
Penulis: Dr. Muhammad Ridwansyah, Dosen Tetap Fakultas Hukum Universitas Sains Cut Nyak Dhien
Sebelumnya
